El Proyecto de Código de Protección de las y los Consumidores y Usuarios de la Nación que me toca prologar, se inscribe en un largo proceso de desarrollo y debate que se viene dando desde la segunda mitad del siglo pasado en todo el mundo, en torno a los problemas emergentes de las relaciones de consumo y sus formas de abordaje.

Particularmente en Argentina, se comenzó a hablar de estos temas en el plano teórico a partir de la década del 80´, y con especial impulso luego de sus dos grandes hitos normativos, la sanción de la Ley Nacional 24.240 de Defensa del Consumidor en el año 1993, y la reforma a la Constitución Nacional aprobada en el año 1994 que incluyó expresamente esos derechos en el artículo 42, reconociendo su faceta colectiva en el artículo 43. También la incorporación al ordenamiento nacional de los instrumentos de derechos
humanos y su vinculación con los derechos de consumidores y usuarios, constituye otro de los grandes factores de desarrollo de la materia, al entenderse, tal como venimos propiciando desde hace muchos años, que existe una fructífera simbiosis entre ambos campos de derechos si se tiene en cuenta el “costado humano” de las relaciones de consumo y los bienes esenciales en ellas involucrados.

Con mayor perspectiva, puede apreciarse también a la protección de las y los consumidores y usuarios dentro de procesos económicos y fenómenos sociales más generales y complejos, conocidos y estudiados como “globalización” y “posmodernidad”, en los cuales, desde diferentes ópticas, se analiza la superación de las fronteras políticas, económicas, culturales y los obstáculos físicos o materiales para las 14 transacciones. Se ha reconocido la insuficiencia de los modelos jurídicos clásicos, fundados en las libertades individuales, para dar contención a la multiplicidad de nuevas necesidades y vulnerabilidades aparecidas en aquellos contextos.

Como consecuencia, las instituciones jurídicas conocidas hasta el momento y también los cuerpos normativos alumbrados durante el siglo XIX que pretendían reglar, desde el derecho privado, todos los aspectos de las relaciones entre las personas, están sometidos a revisión y reformulación. Pese a ello, el cambio de paradigma necesario para superar ese modelo iusprivatista y liberal, aparece como la principal cuenta pendiente en materia de tutela de las personas en las relaciones de consumo.

Si bien es conocido que la noción de “consumidor” emergió históricamente al advertirse la “innata” o “congénita” debilidad de las personas como consecuencia de la “asimetría negocial” o el “inferior poder de negociación”, en las relaciones contractuales con quienes comercializan o suministran bienes o servicios actuando profesionalmente como “proveedores”, hoy esa estrecha noción se encuentra en crisis. El avance de la perspectiva humanista y el reclamo insatisfecho de justicia social en el amplísimo escenario de las relaciones de consumo, exigen dejar atrás las vetustas corrientes de pensamiento – y las normas que reflejan esas
ideas – que encorsetan los derechos de las y los consumidores como un “microsistema” del derecho privado (civil y comercial), ocupándose sólo de una porción de los vastísimos problemas que se dan en las relaciones de consumo, sin respuesta para muchas, sino la mayor parte, de las múltiples vulnerabilidades que enfrentan las personas en la sociedad de consumo actual.

Puede dimensionarse la naturaleza de las problemáticas involucradas en las relaciones de consumo, la opresión experimentada por las personas en ese ámbito y los cambios históricos que están produciendo las reivindicaciones de los derechos de las y los consumidores, contrastándolos con las luchas que vienen librando las y los trabajadores desde la Revolución Industrial. Las reivindicaciones de las y los trabajadores nunca concluirán, pues se renuevan ante cada transformación en los métodos
de producción y comercialización y con la incorporación de nuevas tecnologías. El mismo recorrido, aunque con sustanciales diferencias desde el punto de vista de la visibilización y cohesión de la “clase consumidora”, transitan los derechos de las y los consumidores, muy especialmente de cara al siglo XXI que recién iniciamos. Ambos espacios reivindicatorios son también asimilables respecto de los constantes intentos del poder corporativo y de los sectores conservadores por revertir las conquistas y reconocimientos de derechos obtenidos a lo largo de aquel trayecto. Sin embargo, el “movimiento consumeril”, en contraposición con el movimiento de las y los trabajadores principalmente luego de su sindicalización, aún no ha logrado colocar en la agenda pública – de manera sostenida y genuina sus necesidades y reclamos. La actual coyuntura, signada por la emergencia sanitaria y económica, es un claro ejemplo de ello: los derechos de las y los consumidores importan a las autoridades en la medida que sirvan o sean funcionales para controlar determinadas variables o índices económicos, o resolver situaciones que se dan en determinados sectores del mercado, pero no se conocen políticas públicas de mediano y largo plazo tendientes a dar respuestas estructurales e integrales en “perspectiva consumerista”.

El discurso, tantas veces citado, del presidente de Estados Unidos J. F. Kennedy del 15 de marzo de 1962 – fecha luego reconocida como el Día Mundial de los Derechos del Consumidor -, es un buen ejemplo de las contradicciones y dificultades que históricamente ha enfrentado la protección de las y los consumidores, y que permanecen sin respuestas
adecuadas hasta nuestros días. No tenemos dudas que “ser consumidor, por definición nos incluye a todos”, como dijo entonces el presidente norteamericano. Sin embargo, esa frase que abría su discurso, repetida en nuestras latitudes como el mantra del “consumidores somos todos”, pareciera haber agotado u ocultado la complejidad del análisis que requiere la cuestión, y los múltiples problemas a enfrentar en las relaciones de consumo. En aquella intervención pública de la que transcurrieron ya 60 años, también se acertó en señalar, entre varias otras cuestiones, que las y los consumidores conforman “el único grupo importante de la economía que no está organizado de manera eficaz y cuyas opiniones a menudo no se escuchan”. Este factor, la falta de cohesión del “movimiento consumeril”, es uno de los motivos más importante de la ausencia de un análisis profundo e integral de las verdaderas necesidades y demandas que deben atenderse para lograr una protección relativamente eficiente, en términos contextuales, de las personas en la sociedad de consumo.
La falta de empatía y cohesión entre las y los integrantes de la “clase consumidora”, síntoma general de la época que transitamos, junto con las resistencias del establishment económico, académico, y político en algunos casos, son las principales causas de la invisibilización de las reales problemáticas y debates que nos debemos en torno a los destinos del Derecho del Consumidor en Argentina. No nos llama la atención entonces que las tensiones propias del proceso reivindicatorio por una mejora sustancial de la posición de las y los consumidores, hayan quedado relegadas incluso en el terreno de “lo académico”, donde aquella visión
conservadora y microsistémica posee una amplia hegemonía al punto de cercenar el debate público de cualquier mirada disidente sobre el tema, exigiendo e imponiendo, mediante argumentos de autoridad y otras estrategias artificiosas, una especie de pensamiento único o de consensos
complacientes.

La sanción del Código Civil y Comercial de la Nación en 2015, con importantes actualizaciones y avances en muchos aspectos de la regulación de las relaciones civiles y comerciales, en nuestra materia no hizo más que profundizar aquel enfoque anclado al derecho privado. Se fundamentó que era necesario replicar los contenidos más importantes de la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor dentro del articulado del Código Civil y Comercial para consolidar un “núcleo duro de tutela”, donde la centralidad y los “pisos mínimos” se ubican en esa norma general desde donde se “ilumina” al resto de las fuentes, respetando los “microsistemas normativos” entre los que se incluyó a la Ley de Defensa del Consumidor. No obstante, como se sabe, el Código Unificado avanzó introduciendo modificaciones regresivas en importantes aspectos de la Ley 24.240, fundamentalmente al restringir su ámbito de aplicación acotando los alcances de la figura del “consumidor expuesto” y en materia de prescripción judicial, eliminando el plazo trienal y la regla de la prevalencia del plazo más beneficioso para las y los consumidores cuando existieran otras leyes con plazos distintos.
La falta de cuestionamiento a ese rol satelital, secundario, dependiente del derecho privado que el Código Unificado de 2015 le adjudicó a la legislación protectoria de consumidores y usuarios, desde “lo legislativo”, es otra de las
barreras a la expansión, autonomía y transversalidad del Derecho del Consumidor que debemos derribar. Esa falta de reconocimiento de la verdadera trascendencia de la materia, ha impedido proyectar una protección integral comprensiva de la heterogeneidad de aspectos que deben contemplarse normativamente para dar contención a los desafíos que presenta la cada vez más compleja sociedad de consumo en la que vivimos; en ella, desde hace tiempo, la relevancia de los problemas contractuales comenzó a ser eclipsada por los problemas ambientales, la falta de acceso a bienes esenciales, la pobreza y el endeudamiento, la falta de educación para las relaciones de consumo, la tecnologización de los métodos de producción y comercialización, la ineficacia de los procedimientos administrativos y judiciales para dar respuestas adecuadas en términos de calidad y tiempo, la jerarquización de las autoridades y asociaciones de consumidores, etcétera.

Destacamos entonces, que la mayor subordinación o vulnerabilidad de las y los consumidores, la más determinante, no es su debilidad en los vínculos comerciales o mercantiles, sino que lo constituye la vulnerabilidad estructural o social propia del rol pasivo y menesteroso, eternamente carecientes, sin identidad y ajenos al debate público, que se les ha asignado en todos los ámbitos de la sociedad. Ese sojuzgamiento conlleva la ausencia de un replanteo profundo sobre los cambios de raíz que reclama el sistema protectorio de sus derechos. Precisamos deconstruir el imaginario reinante, ya sea por imposición o por resignación, que justifica las grandes privaciones que aquejan a las personas en el escenario de esta sociedad de consumo, naturalizándolas como “daños colaterales” que representan el
precio a pagar para sobrellevar nuestra existencia en el mundo que nos toca transitar.

Hoy es “natural”, producto de su habitualidad, que no existan condenas penales para los directivos de empresas que lucran con formidables estafas y fraudes masivos; es natural que circulen en el mercado productos nocivos o peligroso para la salud; es natural que un organismo público de defensa del consumidor carezca de autonomía y dependa de áreas destinadas al fomento de la economía o a incentivar la producción; es natural que grandes sectores de la población no puedan acceder a los servicios públicos o a otros bienes esenciales; es natural que consumamos alimentos sin saber cómo han sido elaborados o qué componentes tienen y si son o no saludables; es natural que un juicio sumarísimo demore varios años; es natural que una acción colectiva no tenga un trámite claro y rápido; es natural que las condenas por “daño punitivo” sean irrisorias en relación al patrimonio de los proveedores; es natural que las cuestiones ambientales permanezcan ignoradas en las relaciones de consumo; es natural que las publicidades se valgan de estrategias abusivas y se aprovechen de la confianza del público; es natural que se presuponga, o no importe, que todas las personas tienen acceso y conocimiento de la tecnología; es natural que la internet y las redes sociales sean fuente de múltiples engaños y profundicen aún más las desigualdades; es natural que los algoritmos tomen decisiones que involucran la salud, el acceso a bienes o la dignidad de las y los consumidores; es natural también que las poblaciones alejadas de los centros urbanos carezcan de los bienes más esenciales y de posibilidades de reclamarlos; es natural que se fomente el endeudamiento de las familias sin darles educación financiera; es natural que niños, niñas y adolescentes carezcan de educación formal en todos los niveles en materia de relaciones de consumo; es natural que valiéndose de las necesidades de determinados sectores de la población, se ofrezcan créditos o financiación a tasas exorbitantes y en condiciones claramente abusivas; es natural que existan graves conflictos de intereses en quienes dicen representar o defender los derechos de las y los consumidores; es natural que las autoridades se reúnan y tomen decisiones consensuadas con las empresas sin ninguna participación de las y los consumidores o de las asociaciones que los representan; es natural que no existan políticas públicas de mediano y largo plazo en la materia; es natural invocar los derechos humanos como un eslogan progresista para solapar retrocesos en nuestra materia; entre muchísimas otras nocivas naturalizaciones.

Pues bien, creemos que todas aquellas situaciones no son naturales, ni deben naturalizarse. Las y los consumidores no debemos acostumbrarnos a convivir con esas inequidades. Ninguno de aquellos son problemas sin
solución.

Ciertamente, no son pocas las dificultades para empezar a recorrer el camino de las respuestas, y uno de los mayores desafíos es el de dejar de pensar con cabeza ajena, combatir los argumentos de autoridad y darle voz a las y los que, hasta hoy, no han sido escuchados. Pese a la complejidad del escenario que se nos presenta, creemos que estamos en un momento bisagra para el Derecho del Consumidor en Argentina: por primera vez la necesidad de la codificación de la materia, que unos pocos nos animamos a proponer ya hace bastante tiempo, se ha consolidado y aparece como el principal punto de consenso de los diferentes posicionamientos frente al tema.

En ese rumbo, por primera vez en Argentina, un legislador ha llegado al Congreso de la Nación impulsado desde Mendoza por su militancia en favor de los derechos de las y los consumidores – el Diputado José Luis Ramón – quien, conocedor de las problemáticas que involucra la cuestión, me propuso integrar un equipo técnico con el objetivo de concebir una nueva norma que sea capaz de receptar la protección integral y transversal de las personas en las relaciones de consumo. El desafío propuesto implica la incómoda tarea de desandar aquél camino de la naturalización, de la claudicación, y también enfrentar el costo de pensar distinto. Más aún cuando la propuesta significa replantear estructuras y proponer respuestas en muchos casos alejadas de lo conocido, no siempre “pisando sobre firme”.

Es así que, sin desconocer las reglas y principios axiomáticos sobre los que se concibió y desarrolló el régimen protectorio en nuestro país y tomando en cuenta las fuentes extranjeras, principalmente el panorama de los países de Latinoamérica, se arribó a un diagnóstico de las diversas dificultades existentes en cada aspecto o eje sobre el que entendimos necesario reconstruir el sistema en pos de una tutela integral, fortaleciendo el amenazado orden público, en forma transversal al derecho privado y al derecho público, siempre con la Constitución Nacional y los instrumentos de derechos humanos como faros.

Partiendo de esas bases, el Proyecto de Código de Protección de las y los Consumidores y Usuarios de la Nación, se ocupa de asuntos relevantes y dificultosos, varios ausentes de abordaje hasta la actualidad. Entre ellos se propone la sistematización de las políticas públicas, su planificación, exigibilidad y rendición de cuentas; el consumo sustentable, la obsolescencia artificial y la durabilidad de los productos; las responsabilidades ambientales y los incentivos para la mejoras de los estándares de calidad; la protección de la dignidad de las personas y las prácticas comerciales; los vínculos y prácticas en entornos digitales, con especial atención a la protección de la dignidad, los datos personales y el acceso a la información relativa al empleo de tecnologías y procesos automatizados; las diferentes formas y tipos de publicidad comercial; las cláusulas y situaciones contractuales abusivas; las nuevas formas de contratación; los contratos y servicios financieros; el sobreendeudamiento personal y familiar y las vías para prevenirlo y solucionarlo; los servicios públicos y esenciales; los principios de precaución y prevención de daños y la responsabilidad civil individual y colectiva por su generación; la responsabilidad penal de los proveedores; las vías judiciales y administrativas para la operatividad individual y colectiva de derechos y los mecanismos de participación ciudadana, tales como las audiencias públicas, la consulta pública y las convenciones colectivas de consumo.

Otra de las cuestiones a las que el Proyecto busca dar respuesta es la endeblez de las estructuras burocráticas del Estado dedicadas a la protección de las y los consumidores, que se muestran cada vez más ineficaces en relación a la masividad de las conductas dañosas y al poder y profesionalismo que poseen las empresas y corporaciones, poder que incluso, como se sabe, en algunos ámbitos hace tambalear al de los propios estados. En ese aspecto, destacamos la “federalización” del sistema en todo el territorio nacional receptando, por fin, la históricamente relegada autonomía municipal en la materia – pese a su expreso reconocimiento constitucional -, descentralizando su aplicación y reconociendo las competencias de las autoridades en los ámbitos nacional, provincial y municipal, de modo de facilitar la capilarización de la tutela legal hacia todos los rincones del país. Garantía de ello será la existencia de una autoridad nacional robusta, diseñada con autarquía económica e independencia política, previéndose pormenorizadamente los recursos para solventar el funcionamiento de su estructura y procesos transparentes para su integración, control y funcionamiento, en la cual se otorga a las y los consumidores, a través de las asociaciones que los representan, un lugar destacado en la gestión de los intereses y derechos representados.

Importantes estudios científicos indican que el actual modelo de producción y consumo, desde el punto de vista ambiental, se encuentra agotado y requiere de urgentes ajustes. En este aspecto, la línea del horizonte aparece cada vez más cercana en el tiempo. También se conocen los múltiples efectos negativos que tienen para las personas y la vida en sociedad, la ausencia de enfoques sistémicos y políticas públicas consistentes, destinadas al abordaje de las problemáticas derivadas de modelos construidos exclusivamente sobre el fomento al consumo y la individualidad. Las empresas y comercios deben hacer su parte encarando, en el ámbito de sus responsabilidades, procesos virtuosos de revisión de prácticas y políticas tendientes a mejorar sustancialmente en el respeto de los derechos de las y los consumidores y desarrollar sus actividades sobre la base de una competencia leal y de conductas legítimas y transparentes. El Estado, en los casos en los que actúa como “proveedor” también debe ajustarse a esos estándares, y cuando actúa como autoridad de control de las relaciones de consumo, precisa de múltiples herramientas y saberes que le permita desempeñarse en forma proactiva e igualmente profesional que los proveedores y actividades bajo su supervisión.

Creemos que el Código de Protección de las y los Consumidores y Usuarios de la Nación proyectado tiene el potencial para lograr los cambios estructurales que se necesitan. La protección de las y los consumidores en el hostil escenario de la sociedad de consumo, requiere de convicciones fuertes y normas claras, desprovistas de válvulas de escape que hagan permeable un sistema protectorio que debe ser uniforme, sólido pero maleable, conteniendo el centro de protección cualquiera sea el “dialogo” que deba sostener con el resto del ordenamiento. De ahí la trascendencia de una verdadera codificación de la materia.

Finalmente deseo agradecer infinitamente a todas y todos quienes, con sus aportes al Proyecto, se animaron a revisar prejuicios y convicciones impuestas, o al menos a admitir que es válido tener una mirada diferente y más sensible de la realidad. En este trabajo colectivo, todos los aportes, comentarios, debates e intercambios, y por supuesto, las críticas recibidas, han sido y serán imprescindibles para lograr darle cuerpo a una norma que se haga cargo de los desafíos que nos depara la sociedad de consumo en esta época y el intento de encontrar soluciones adecuadas. Las únicas certezas que nos acompañan son la impostergable necesidad de un análisis profundo en torno a los destinos de la protección de las y los consumidores, y de la mano de lo anterior, la premura de cambios legislativos capaces de revertir estructuralmente el relegado rol que tradicionalmente se nos ha asignado en Argentina.

Dante D. Rusconi
15 de Marzo de 2021.-